专门立法应充分体现中国特色
一是植根中华优秀传统法律文化。检察公益诉讼制度是“两个结合”的重要成果，是具有中国特色的司法制度。不同于西方国家主要通过公民、团体提起诉讼弥补政府管理缺陷的情况，我国传统上主要依靠公权力保护公共利益，来解决人民群众对政府公共服务具有较强心理依赖的问题。从这个角度讲，检察公益诉讼制度的创设是在中华优秀传统法律文化滋养下进行的。其发展和完善也要注意扎根在中华优秀传统法律文化中，更加充分吸收中华优秀传统法律文化中“以民为本”“德法相济”“天下无讼”“以和为贵”等有益内容，确保立法更符合中国国情、更为人民群众所接受。
二是贯穿中国特色权力制约监督机制的核心内容。从制度设计上看，我们在党的领导下，在人民代表大会制度这个政体下，执法司法机关在履职中互相配合、互相制约。这是中国特色社会主义政治制度、法律制度、司法制度的一大特色。检察行政公益诉讼是司法监督行政的有力方式，也需要体现这一制度特色。从这个意义上讲，通过检察公益诉讼开展法律监督，与其他执法司法机关追求的目标是共同的、价值是一致的，监督者与被监督者之间只是法律上、工作中分工不同、职能不同，本质上是要通过法律监督，帮助被监督者补齐短板、解决问题。因此，推动检察公益诉讼专门立法，要把协同治理的监督理念作为重要原则，在立法文本中充分体现，通过细化诉前磋商程序、明确诉前检察建议落实标准和成效评估机制、妥善处理诉前检察建议和提起公益诉讼的关系等，健全完善中国特色权力制约监督体系。
三是把准检察机关是政法机关、司法机关更是法律监督机关的定位。我国检察机关是党领导下的政法机关、保障国家法律统一正确实施的司法机关，是国家监督体系的重要组成部分，各项检察职能内在统一于法律监督这一宪法法律赋予的根本职责。推动检察公益诉讼专门立法，要充分体现检察履职的司法属性、法律监督属性，建立检察公益诉讼独立的诉讼体系，通过明确检察机关的诉讼主体地位、证据标准和证明责任、诉前程序、诉讼程序及诉讼监督程序等内容，赋予检察机关符合宪法规定的法律监督机关定位、并且不同于普通诉讼主体的权利义务和一定的监督约束刚性，从而实现对违法行政行为的有效司法监督，推动检察公益诉讼制度更加完善。
专门立法应以保护国家利益和社会公共利益为核心
检察公益诉讼守护的是国家和人民的利益，必须毫不动摇坚持以人民为中心。推动检察公益诉讼专门立法，从履职领域上要始终聚焦解决群众操心事、烦心事、揪心事，从履职程序上要切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权。比如，可以适当扩大公益诉讼案件线索来源范围，增加人大代表建议、政协委员提案等线索来源方式，确保检察履职积极回应群众急难愁盼。又如，可以进一步丰富人民群众参与公益诉讼的形式和载体，通过明确规定公开听证、实质性参与案件办理、接受人民群众监督等机制，让人民群众成为检验检察公益诉讼成效好坏的“判卷人”。
同时，服务保障经济社会发展是检察公益诉讼职能作用的重要体现。近年来，顺应经济社会发展需要，检察公益诉讼法定授权案件范围不断拓展，已不限于制度建立之初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域，在实现公共利益全面保护方面迈出坚实步伐。推动检察公益诉讼专门立法应将这些拓展的成果予以吸收固化，着眼聚焦人民群众反映强烈、公益损害多发的领域进行前瞻性、全局性谋划，有效回应人民群众对经济社会发展的现实需求。
坚持以人民为中心，在立法技术上主要体现为坚持列举与兜底相结合。对公共利益的范围进行界定是专门立法的一项重点内容。目前单行法“碎片化”授权模式，不仅导致司法实践难以满足公益保护需求，也使得检察公益诉讼在案件范围等方面受到质疑，影响了办案质效。因此，法律在规定案件范围时宜采取列举与兜底相结合的方法，对于当前阶段公益受损严重、社会反映强烈的领域进行重点列举，鼓励检察机关集中力量优先办理这些领域的案件；对于社会发展变迁中可能再出现的公益损害领域，可以通过概括兜底的方式留下空间，方便后续立法、修法。
（作者:田凯，系河南省人民检察院党组副书记、副检察长）
